Introdução

O desenvolvimento da economia nacional exige métodos inovadores de administração fiscal digital que permitam estabilizar e aumentar receitas fiscais do orçamento nacional e dos orçamentos regionais. O aumento das receitas fiscais, além de melhorar o financiamento das necessidades correntes do estado, cria novas oportunidades para o desenvolvimento das infra-estruturas e da economia em geral.

O sistema tributário desempenha um papel fundamental nas receitas orçamentais e é um dos fatores principais de crescimento ou estagnação da economia. Deste modo, otimização e modernização de administração fiscal é uma das principais prioridades de cada governo.

A transformação digital tem um papel importante na modernização de administração fiscal. A transformação digital permite aproveitar dos avanços das tecnologias digitais inovadoras para minimizar hiato fiscal, aumento das receitas fiscais e redução do peso da economia sombra.

Este conceito apresenta as ideias que já implementámos em vários países do mundo. A eficácia de muitas destas ideias já foi comprovada ou está a ser testada em projetos piloto.

Princípios gerais de tributação justa

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Os impostos representam um contrato social entre o estado e os seus cidadãos. O seu valor deve ser suficiente para assegurar as necessidades do estado e junto do ponto de vista de um contribuinte.

A justiça de tributação é determinada pelos seguintes fatores-chave:

• Taxas razoáveis  — as taxas dos impostos devem ser aceitáveis para os contribuintes e, de preferência, fixas, para que o aumento dos rendimentos não seja castigado pelo aumento da taxa.
• Valor a pagar razoável — além do valor relativo da taxa, o seu valor absoluto também deve ser aceitável para os contribuintes. Por exemplo, um aumento de período fiscal pode provocar aumento do valor dos impostos a pagar. Isto cria um desconforto para o contribuintes devido a valor elevado necessário para o liquidar as obrigações fiscais e possibilidade de quebra de liquidez em caso de gestão financeira fraca. Caso o valor necessário esteja indisponível, surge a necessidade de recorrer a financiamento, adicionando custos do negócio.
• Minimização ou extinção de isenções não fundamentadas. Todos os estados procuram oferecer isenções fiscais aos setores prioritários, porém a existência de preferências fiscais cria uma sensação de tratamento desigual praticado perante contribuintes de classes diferentes. Além disso, as isenções criam uma arbitragem que exige uma fiscalização adicional por parte da autoridade tributária, com o respetivo aumento dos custos.
• Ausência de adiantamentos. Os impostos devem ser pagos quando o contribuinte desenvolve atividades e recebe rendimentos tributáveis.
• Patilha dos riscos de negócio com estado. Por exemplo, se um imposto é aplicado sobre o valor das mercadorias expedidos e deve ser pago adiantado, sem considerar o facto de recebimento do pagamento, os riscos são assumidos pelo contribuinte, e não pelo estado.
• Transparência. O contribuinte deve saber como os seus impostos estão a ser utilizados e deve receber provas evidentes de estarem a ser distribuídos de forma justa e eficiente, e não roubados.  Por exemplo, quando os impostos são investidos no desenvolvimento da zona de residência do contribuinte, ele consegue ver progressos e melhoramentos em tempo real.

Com o arsenal de ferramentas eficazes de coação nas mãos, é difícil para o estado colocar-se do lado do contribuinte, porém uma atitude justa perante o contribuinte é importante, pois garante a lealdade e forma um contrato social estável.

A ausência de um contrato social e a coletabilidade insuficiente provoca a necessidade de aumento de taxas, para aumentar as receitas fiscais em impostos dos contribuintes idóneos. Isto provoca ainda maior violação do princípio de igualdade perante o sistema fiscal, criando incentivos adicionais para evasão fiscal e um solo fértil para o crescimento da economia sombra.

Simplicidade e facilidade de tributação para contribuintes

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Além da justiça de tributação e da igualdade das obrigações fiscais garantidas pelo contrato social entre o estado e o contribuinte, é preciso implementar o princípio de simplicidade e comodidade de liquidação de obrigações fiscais — «impostos são uma coisa fácil». Para isso devem ser observados dois princípios. 

Simplicidade de registo de contribuinte

É preciso criar um processo que permitirá a todos os cidadãos tornarem-se contribuintes e receberem o número individual de identificação de contribuinte automaticamente, sem ações adicionais.

O registo de empresas, empresários individuais e trabalhadores independentes pela autoridade tributária, tal como a escolha do sistema de tributação e registo de objetos tributáveis, deve ser maximamente fácil, compreensível e confortável para o contribuintes. Para isso os sistemas fiscais devem ser integrados com cadastros dos objetos tributáveis (imóveis ou veículos) e a comunicação com contribuintes deve ser automática.

Simplicidade de liquidação das obrigações fiscais

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Por regra, o cumprimento das obrigações fiscais inclui o preenchimento de declaração dos rendimentos pelo contribuinte, execução dos procedimentos de fiscalização pela autoridade fiscal para verificação dos dados submetidos e o pagamento do imposto pelo contribuinte. Este processo complexo que se formou ao longo dos anos da prática tributária internacional é muito dispendioso, tanto para os contribuintes como para as autoridades tributárias.

A alternativa é uma abordagem inovadora e moderna que compreende o cálculo automático dos impostos com base nos dados do contribuinte e dos seus objetos tributáveis disponíveis à autoridade tributária. Neste caso a declaração dos rendimentos como tal e a fiscalização desaparecem, pois é a própria autoridade tributária quem calcula o valor das obrigações fiscais. É importante ainda minimizar o número de documentos fonte e eliminar a duplicação das informações submetidas à autoridade tributária, pois com isso aumenta-se o risco de erros e os custos de administração fiscal.

Figura 2. Simplicidade de liquidação das obrigações fiscais

Por exemplo, uma fatura é equivalente a um conhecimento ou uma acta, mas existe separadamente por se um documento fiscal para a autoridade tributária. Todos os dados necessários para determinação da base tributável devem ser automaticamente recolhidos pela autoridade tributária a partir dos documentos fonte e transações financeiras. Podemos comparar a autoridade tributária a um sensor numa conduta de dados, e não a uma válvula que corta o seu fluxo.

Igualdade dos contribuintes perante a legislação tributária

O próximo passo de administração fiscal ideal é a igualdade perante o sistema fiscal. Significa que um contribuinte cumpridor não deve sentir-se prejudicado em relação aos incumpridores, nem sentir quaisquer consequência negativa. A igualdade do tratamento é equivalente à inevitabilidade da pena — os não cumpridores devem ser identificados e punidos.

Historicamente, o trabalho de fiscalização é feito por funcionário da autoridade tributária territorial da zona do domicílio do contribuinte. As autoridades tributárias de alguns países criaram divisões especiais para trabalhar com diversos tipos de contribuintes, por setores ou por dimensões de empresas. Porém, qualquer que seja a segmentação, o resultado do fiscalização terá um caráter subjetivo sempre que haja uma interação do contribuinte com uma pessoa, funcionário da autoridade tributária. Logo, o princípio de igualdade de aplicação da legislação fiscal não estará cumprido devido a fatores subjetivos.

Figura 3. Igualdade dos contribuintes perante a legislação tributária

Com esta abordagem o aumento do número de contribuintes provoca aumento do número dos inspetores fiscais necessários para o trabalho de fiscalização. Porém, muitas vezes é difícil aumentar os quadros das autoridades fiscais, e este aumento não pode ser infinito. Nesta situação pode acontecer aumento de infrações da legislação, pois os inspetores fiscais sobrecarregados não serão capazes de identificar os casos em tempo útil e de aplicar as respetivas medidas.

É preciso construir um sistema de administração fiscal flexível e escalável, com capacidade de assegurar fiscalização de abrangência total e inevitabilidade da pena para os contribuintes infratores.

Por isso um sistema fiscal ideal deve basear-se nos dados objetivos que chegam de diversas fontes, incluindo do contribuinte, em tempo real. Os dados recebidos permitem calcular a dívida fiscal, emitir documentos de pagamento, controlar o pagamento, identificar infrações e manter as comunicações eletrónicas diretas com o contribuintes automaticamente, sem envolvimento de inspetor fiscal.

Ideias principais de administração fiscal

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A administração fiscal deve ser focada no aumento do volume das receitas fiscais de orçamentos de todos os níveis, incluindo através de redução do peso da economia sombra no país.

Conceito de hiato fiscal e métodos da sua minimização

Para construir um sistema de administração fiscal eficiente é preciso compreender onde o estado está a perder as suas receitas fiscais. É um trabalho bastante complexo que exige uma análise séria. Aqui introduz-se o conceito de hiato fiscal — a diferença entre os impostos que podiam ser coletados em teoria e os impostos efetivamente coletadas.

É preciso tomar em consideração que os fatores que contribuem para o aumento do hiato fiscal, além da evasão fiscal deliberada, incluem um hiato fiscal legal que se forma por conta das isenções fiscais previstas pela legislação.

Tabela 1. Fontes potenciais de hiato fiscal e efeitos da minimização

O hiato fiscal deve considerar todos os tipos de impostos e todas as suas ligações. A compreensão do tamanho real do hiato fiscal e dos seus componentes permite identificar as fontes de reserva de receitas fiscais, elaborar os processos da sua eliminação e de controlar melhor o funcionamento da autoridade fiscal.

Figura 4. Modelo de minimização de hiato fiscal

Muitas vezes a tarefa determinação do hiato fiscal fica delegada às autoridade tributárias, o que é um erro, pois acabam por determinar a metodologia de cálculo, os índices de desempenho e o plano das atividades para si próprias. Obviamente, estarão interessadas em estabelecer objetivos baixos e alargar os prazos para o cumprimento das tarefas estabelecidas pelo Governo.

Para evitá-lo, recomenda-se criar um grupo analítico junto ao Governo para desenvolver a metodologia de determinação de hiato fiscal, formação de uma lista de índices, objetivos e tarefas para a autoridade tributária, bem como os métodos de fiscalização do seu desempenho pelo Governo.

Infra-estrutura digital de interação com contribuintes

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Para implementar a administração fiscal digital e inovadora, é preciso criar uma infra-estrutura digital de interação com contribuintes composta por seguintes componentes.

Figura 5. Infra-estrutura digital de interação com contribuintes

Identificação total do ambiente fiscal

Identificação, classificação, registo e atribuição do número de contribuinte a contribuintes de todos os tipos (pessoas coletivas, pessoas singulares, empresários individuais, trabalhadores independentes, etc.) e identificação dos objetos de tributação (imóveis, veículos de transporte, rendimentos, lucros, dividendos, etc.).

A identificação deve ser feita com base nas informações obrigas a partir dos sistemas de informação do estado e de outras entidades. Deve ser automatizada, abrangente e sem exceções. Não podem acontecer situações quando o contribuinte é identificado apenas no momento de surgimento de uma obrigação fiscal, nem devem existir objetos tributáveis por identificar.

Além disso é preciso criar um sistema de limpeza da base de dados para eliminar os contribuintes inativos ou «adormecidos», pois este ambiente pode ser aproveitado por infratores para criar esquemas de evasão fiscal.

Criação de um ponto único de comunicação com contribuintes

Pode ser um endereço eletrónico oficial, uma aplicação móvel da autoridade fiscal ou um portal de serviços públicos. Todos os contribuintes devem estar cientes de que é o único canal de interação oficial com o estado, e se o ignorarem incorrem multas ou outros tipos de sanções. Os contribuintes podem ser obrigados de consultarem mensagens oficiais ou pedidos da autoridade tributária ou de outras autoridades e de responderem a elas.

Automatização de obtenção de dados de contribuintes e objetos tributáveis

O próximo passo consiste em conceder às autoridades fiscais o direito e a possibilidade de obter os dados do contribuinte e das suas atividades a partir das fontes a seguir:

• Dados de instituições financeiras (bancos, sistemas de pagamento, carteiras móveis) sobre operações de clientes, incluindo
• Dados de cadastro e da matriz de imóveis sobre objetos tributáveis. Neste caso é importante garantir a impossibilidade de dispor de imóveis sem registo nos sistemas públicos de informação, bem como criar um sistema único de avaliação de imóveis para determinação do seu valor tributável.
• Dados de veículos. É preciso prestar atenção à verificação da veracidade dos dados fornecidos para prevenir a possível distorção deliberada dos dados como cilindrada para subdeclarar a base tributável.
• Dados de atividade de comércio externo das autoridades tributárias, incluindo autoridades estrangeiras.
• Dados de troca automática de informações com autoridades tributárias de outros países.
• Dados de plataformas eletrónicos locais e internacionais, portais de venda e agregadores de serviços digitais.

As informações dos contribuintes e dos objetos tributáveis devem servir de base para criação de um depósito único de dados para análise automática de dados e identificação de hiato fiscal. Em caso de identificação de hiato é preciso notificar o contribuinte sobre as infrações identificadas e oferecer a oportunidade de liquidá-las de forma voluntária. Esta abordagem criará na sociedade a sensação de um estado omnipresente que está a controlar o cumprimento das obrigações fiscais. Com a passagem do tempo a mentalidade e o moral dos cidadãos e das empresas vão mudar para aceitar o pagamento voluntário e atempado dos impostos.

Digitalização de tratamento de infrações

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Os processos de identificação, registo das infrações fiscais e de aplicação de multa devem estar de acordo com o código administrativo, com o máximo de automatização e sem envolvimento de inspetores fiscais. Podemos trazer o exemplo de identificação automática de infração pelas câmaras de trânsito em caso de ultrapassagem de limites de velocidade: as multas são aplicadas com base em dados objetivos, sem necessidade de participação humana na tomada de decisão e qualquer comunicação com o infrator, incluindo convocações para prestar esclarecimento ou ser interrogado.

Figura 6. Tratamento de infrações com base no hiato fiscal identificado

Para reforçar as operações de fiscalização pode ser analisada a possibilidade de criação de um canal de denúncia das infrações fiscais por cidadãos ou por empresas, com possibilidade de receber uma parcela da multa aplicada como recompensa em caso de confirmação da denúncia e aplicação de multa. É provável que esta medida provoque descontentamento da sociedade, embora possa ser bastante eficaz para alcançar o objetivo.

Simplificação de liquidação das obrigações fiscais pelos contribuintes

A simplificação e a digitalização do processo de interação da autoridade tributária com os contribuintes, inclusive em relação às infrações identificadas, é a base para aumento de coletabilidade dos impostos, escalamento do sistema de fiscalização da parte do estado e redução da corrupção.

Figura 7. Simplificação de liquidação das obrigações fiscais pelos contribuintes

As soluções que simplificam o cumprimento das obrigações fiscais do contribuinte podem incluir:

1. Sistema de identificação remota do contribuinte, sem necessidade de visitar uma repartição da autoridade tributária. A interação remota também deve ser adotada para o registo de início e cessação de atividade.
2. Abolição progressiva de declarações fiscais com adoção de um sistema automático de registo e aplicação de impostos, o que reduz significativamente os custos do contribuinte e das autoridades fiscais.
3. Adoção acelerada de pagamentos eletrónicos dos impostos com abolição de recibos e pagamentos em numerário, inclusive através dos descontos em caso de pagamento eletrónico.
4. Sistema de incentivos para contribuintes em caso de pagamentos contratuais com dinheiro eletrónico, para tornar o uso de dinheiro economicamente inviável. Por exemplo, pode-se aplicar comissões pelo levantamento de dinheiro das contas das empresas ou pelos pagamentos em numerário.
5. É preciso implementar um sistema de fiscalização remota semelhante à monitorização fiscal para contribuintes de grande porte.
6. É preciso implementar documentação eletrónica nas atividades económicas de contribuinte com um ênfase do aumento de eficiência dos seus processos internos, e não apenas para os fins de fiscalização tributária. As inciativas cujo objetivo primordial é a fiscalização tributária e não a facilitação das atividades operacionais do contribuinte, criam apenas custos e inconvenientes adicionais para ele.

Envolvimento de contribuinte nos processos de administração fiscal

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O envolvimento de contribuintes nalguns processos de administração fiscal potencia a legalização da economia e desta forma alarga as capacidades da autoridade tributária para o desenvolvimento dos trabalhos de fiscalização.

Podemos dar o exemplo de envolvimento do comprador no processo de implementação de caixas registadoras no retalho. É possível criar uma série de incentivos para incentivá-lo a exigir um talão fiscal do comprador e a verificar a sua autenticidade. Podem ser deduções especiais na compra de medicamentos ou pagamento de estudos, deduções incondicionais de cada talão, sorteios, cashback, descontos e outros programas de incentivos que tornam o talão fiscal valioso para o comprador. Podem ser analisadas ainda as opções de envolvimento de empresas gestoras de mercados e outros espaços comerciais para fiscalizar a utilização de caixas registadoras pelos respetivos arrendadores.

Um exemplo de implementação mais complexa será o procedimento due diligence, quando o contribuinte passa a ser obrigado a verificar as suas contrapartes e incluir uma cláusula fiscal nos contratos com os seus fornecedores, ou seja poderá delegar os riscos fiscais aos seus fornecedores. Estes processos permitem criar um sistema de autolimpeza do ambiente, quando os próprios contribuintes idóneos vão expulsar os incumpridores dos processos e atividades económicas.

Impostos sobre trabalho

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As elevadas taxas de impostos e contribuições do fundo salarial ou impostos sobre trabalho em muitos países estimulam trabalho informal e o pagamento de remunerações em numerário. Otimização dos impostos sobre trabalho é uma tarefa complexa e difícil que além do sistema tributário, envolve o sistema social (pensões, medicina) do estado.

Para resolvê-la é preciso criar um grupo analítico especial para estudar a prática internacional e elaborar as possíveis vias de resolução. Uma opção base pode ser a transferência de impostos sobre trabalho para a taxa principal do imposto do contribuinte.

Incentivo de contribuintes idóneos e sistema de dados fiscais abertos

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Para incentivar o pagamento de impostos por cidadãos é empresas é preciso criar um sistema de incentivos públicos para contribuintes idóneos e garantir a máxima abertura e transparência dos dados das receitas e da utilização delas pelo estado.

Figura 8. Sistema de demonstrações abertas de distribuição dos impostos coletados

Há países que veem contribuintes com uma multidão sem rosto que deve pagar ao primeiro pedido. Se não estão a protestar, tudo bem. É preciso mudar esta mentalidade do estado, criando uma sensação de orgulho e gratidão perante os contribuintes que fazem um contributo importante para o orçamento do estado. Podem ser agradecimentos públicos, condecorações, incluindo condecorações do estado, bem como distintivos especiais que os contribuintes poderão divulgar nas suas páginas na internet onde oferecem os seus produtos ou os seus serviços.

Nada menos importante é o desenvolvimento de um sistema de divulgação e publicação de relatórios das receitas fiscais e da sua distribuição para as necessidades do estado e dos cidadãos. Aqui devem ser incluídas as principais rubricas do orçamento e as determinadas vertentes como, por exemplo, financiamento de medicação para doenças graves ou obras sociais de grande importância.

É preciso entender que muitos cidadãos e empresários não estão habituados a serem contribuintes idóneos, por isso a implementação de procedimentos de fiscalização pode enfrentar protestos da população e criar riscos de desestabilização política. Este fator deve ser tomado em consideração na fase de formação do plano de trabalho com hiato fiscal, para determinar as prioridades na realização dos passos agendados com o mínimo de riscos políticos e o máximo de eficácia para o orçamento do estado.

Conclusão

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Todas as ideias apresentadas visam criar um sistema digital de fiscalização único para automatizar o trabalho de pronta deteção e eliminação de hiato fiscal enquanto simplificar os processos de administração fiscal para as autoridades tributárias e para os contribuintes. A otimização de administração fiscal pode também estimular os investimentos privados e o desenvolvimento da economia nacional.

Para que a administração fiscal seja eficiente é preciso compreender onde e porquê o estado está a perder receitas fiscais. Para isso é preciso recorrer ao conceito de hiato fiscal, desenvolver a metodologia da sua avaliação e determinar o valor de hiato fiscal para os principais tipos de impostos.

Para minimizar o hiato fiscal é preciso desenvolver um conceito de administração fiscal digital com base nos dados objetivos dos contribuintes e dos objetos tributáveis, além de uma infra-estrutura digital de interação com os contribuintes.

No âmbito do conceito de administração fiscal digital é preciso agendar e realizar uma série de medidas que visam minimizar o hiato fiscal e aumentar a coletabilidade de impostos de todos os tipos, por exemplo, conforme mostrado na figura em baixo.

Figura 9. Medidas de desenvolvimento e implementação do conceito de administração fiscal digital para minimização de hiato fiscal

Usando a abordagem apresentada acima já implementámos mais de 10 projetos de transformação digital das autoridades tributárias nacionais nos países da Europa, antiga URSS, Médio Oriente e África.

Podemos dar o exemplo de redução fiscal em IVA nos setores B2B e B2C conseguida graças a um dos nossos projetos.

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